La cartella di pagamento non preceduta dalla notifica del verbale di accertamento va opposta entro 30 giorni ai sensi dell’art. 7 del d.lgs. 150/2011.
«L’opposizione alla cartella di pagamento, emessa ai fini della riscossione di una sanzione amministrativa pecuniaria comminata per violazione del codice della strada, va proposta ai sensi dell’art. 7 del decreto legislativo 1 settembre 2011, n. 150 e non nelle forme della opposizione alla esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ., qualora la parte deduca che essa costituisce il primo atto con il quale è venuta a conoscenza della sanzione irrogata in ragione della nullità o dell’omissione della notificazione del processo verbale di accertamento della violazione del codice della strada. Il termine per la proponibilità del ricorso, a pena di inammissibilità, è quello di trenta giorni decorrente dalla data di notificazione della cartella di pagamento».
Questo è il principio di diritto enunciato dalle Sezioni Unite con la sentenza n. 2208 del 22.09.2017, componendo il contrasto giurisprudenziale registratosi sui rimedi esperibili avverso la notifica della cartella di pagamento non preceduta dalla notifica del verbale di accertamento della violazione del Codice della Strada.
Per risolvere il contrasto il Supremo Consesso ha preliminarmente esaminato la modalità di formazione del titolo esecutivo costituito dal verbale di accertamento di violazione del codice della strada, nonché i suoi rapporti con la pretesa sanzionatoria dell’ente impositore e i rimedi concessi al privato per reagire a questa pretesa.
La normativa di riferimento è costituita dagli artt. 201, 203, 204 bis del decreto legislativo n. 285 del 30 aprile 1992 (Codice della Strada) e succ. mod. e dall’art. 7 del decreto legislativo n. 150 del 10 settembre 2011, a mente dei quali il destinatario della contestazione può esperire due rimedi avverso la contestazione:
1) ricorso al prefetto avverso la contestazione ai sensi dell’art. 203 C.d.S. e ricorso da proporre nelle forme dell’opposizione alle ordinanze di ingiunzione ai sensi dell’art. 6 d.lgs. n. 150 del 2011 avverso l’ordinanza eventualmente emessa ai sensi del successivo art. 204 C.d.S.;
2) in alternativa, ricorso al giudice di pace ai sensi dell’art. 7 del d.lgs. n. 150 del 2011, impugnando direttamente il verbale di accertamento di violazione del codice della strada, così come previsto dal testo attuale dell’art. 204 bis C.d.S., sostituito dall’art. 34 del d.lgs. n. 150 del 2011.
Se il destinatario della contestazione non si avvale né del ricorso al prefetto né del ricorso al giudice di pace, il verbale di accertamento diviene definitivo.
Tale verbale, definito dal Supremo Consesso «titolo esecutivo» del tutto peculiare, consente all’ente che irroga la sanzione di avviare la riscossione coattiva iscrivendo al ruolo esattoriale le somme pretese per la sanzione amministrativa e gli accessori. Questa idoneità del verbale di accertamento viene meno solo in caso di pagamento della sanzione in misura ridotta (che chiude la vicenda in sede amministrativa), ovvero in caso di ricorso al prefetto che si chiude con la eventuale emissione del titolo esecutivo stragiudiziale costituito dall’ordinanza-ingiunzione.
Il ricorso al giudice di pace, invece, non impedisce che il verbale di accertamento acquisti efficacia esecutiva, potendo quest’ultima essere solo sospesa dal giudice dell’opposizione al fine di impedire all’ente impositore di iscrivere le somme a ruolo anche in pendenza di opposizione.
In particolare, affinché il verbale di accertamento costituisca «titolo esecutivo» per la formazione del ruolo esattoriale e per l’espropriazione forzata, è sufficiente l’omesso ricorso alla tutela amministrativa e l’omesso pagamento in misura ridotta da parte del trasgressore.
Ma che succede se il verbale di accertamento non viene notificato, o la notifica è tardiva o nulla?
La risposta è contenuta nell’art. 201, comma quinto, C.d.S. a mente del quale «l’obbligo di pagare la somma dovuta per la violazione, a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria, si estingue nei confronti del soggetto a cui la notificazione non sia stata effettuata nel termine prescritto».
Secondo le Sezioni Unite, l’interpretazione letterale della norma conduce a ritenere che la mancata notifica del verbale di accertamento produce l’estinzione dell’obbligo di pagare la sanzione posto a carico del trasgressore per effetto della commissione dell’illecito amministrativo, con la conseguenza che la notifica del verbale non è un presupposto di esistenza del titolo esecutivo, ma fatto costitutivo del (mantenimento del) diritto dell’amministrazione ad ottenere il pagamento della sanzione, in quanto l’omessa notificazione estingue questo diritto.
Si tratterebbe nello specifico di un fatto estintivo del diritto di credito per sanzione amministrativa che non impedisce la formazione del titolo esecutivo stragiudiziale, ma il completamento della fattispecie sostanziale che dà luogo alla pretesa sanzionatoria e che consente la riscossione coattiva.
In buona sostanza, secondo le Sezioni Unite la tempestiva notificazione del verbale di accertamento è requisito di validità e non di esistenza del titolo esecutivo che resta contestabile malgrado l’iscrizione al ruolo esattoriale che ne segue, perché colui che avrebbe dovuto contestarlo non è stato messo in condizione di conoscere l’accertamento.
Allo stesso modo, la notifica tardiva o anche nulla del verbale di accertamento non impedisce l’esecutività dello stesso se il destinatario non propone ricorso al prefetto o non paga in misura ridotta, in quanto si tratterebbe di provvedimento esistente e notificato, seppur tardivamente o invalidamente.
Ciò premesso, le Sezioni Unite giungono alla conclusione che il rimedio tipico per far valere i vizi del titolo esecutivo per omessa, tardiva o invalida notifica del verbale di accertamento va individuato nell’opposizione al verbale di accertamento ai sensi dell’art. 7 del d.lgs. n. 150 del 2011, non anche nell’opposizione all’esecuzione ex art. 615 c.p.c. ove fondata sulla causa petendi della mancanza di titolo esecutivo, atteso che con quest’ultimo rimedio possono essere fatti valere soltanto i fatti estintivi o impeditivi sopravvenuti, non tanto (o non solo) alla formazione del titolo, quanto alla sua definitività.
Il medesimo rimedio va esperito anche nel caso di estinzione dell’obbligo di pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria, previsto dall’art. 201, comma quinto, C.d.S. per effetto della omessa o intempestiva notificazione del verbale. Si tratta, infatti, di un fatto estintivo non equiparabile agli altri fatti estintivi dell’obbligazione di pagamento di diritto comune, come la prescrizione, la morte dell’obbligato ed il pagamento, né tampoco si tratta di un fatto estintivo successivo al sorgere della pretesa sanzionatoria della p.a. e alla formazione del titolo esecutivo, ma contestuale all’una ed all’altro.
In conclusione, l’azione diretta all’autorità giudiziaria ordinaria per dedurre il fatto estintivo/impeditivo costituito dalla omessa, tardiva od invalida notificazione del verbale di accertamento è quella attualmente disciplinata dall’art. 7 del d.lgs. n. 150 del 2011.
Se l’interessato non è stato posto in condizioni di fruire di questa azione, la stessa dovrà essere esercitata nel termine di trenta giorni dalla notificazione della cartella di pagamento, non potendo operare la decadenza se non a seguito della conoscenza dell’atto sanzionatorio da impugnare (cfr. Cass. 4 agosto 2016, n. 16282).
Peraltro, ove questo atto sia stato conosciuto dall’interessato a seguito di notificazione valida, ma intervenuta oltre il termine dell’art. 201 C.d.S., l’azione dovrà essere esercitata nel termine di trenta giorni decorrente dalla notificazione (tardiva) del verbale di accertamento, non essendovi ragioni di tutela del destinatario della sanzione che impongano di attendere la notificazione della cartella di pagamento.
Una volta divenuto definitivo l’accertamento contenuto nel verbale non opposto è preclusa la verifica della sussistenza dei fatti costitutivi/impeditivi della pretesa sanzionatoria in esso consacrata, tra cui anche la notifica/omessa notifica del verbale.